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一度政采实践者眼中之时效型政府采购

2020年01月17日 09:36 来源:中华政府采购报打印

  ■ 李刚 

  2017年,十九大报告把完善履行预算绩效管理提到了特殊重大的韬略高度,2018年,《团中央、中科院关于健全履行预算绩效管理的眼光》的通告,表明了高层设计的立意。随着国家《多极化营商环境条例》的发表,政府加大对集团之减税降费力度,邮政压力上升,如何构建绩效型政府采购制度,加紧建成全方位、前后、全覆盖的结算绩效管理系统,贯彻花钱必有效,无效必担责,成为政府采购事业之当务之急。有的改革也到了需求打破的重要性时期,政府采购事业正处于攻坚期、深水区。政府采购如何避虚就实、实而有用、霎时而物有所值,成为每位政采人值得思考之话题。 

  当前,深化采购人主体责任是各方热议的话题,比如,如何建立采购主体职责清晰、义务对等、监督有劲头、问责严格的当代政府采购制度?作者以一个采购环节经办人的观点结合实际工作实施,其次政府采购运行模式及绩效评价两地方谈谈看法。 

  根据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)先后六十枝,“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构,不可参与政府采购项目的购买活动”,以及《电子游戏平台加强政府采购活动内部控制管理的提示意见》《关于健全推进行政事业单位内部控制建设之提示意见》《邮政事业单位内部控制标准(试行)》等相关规定的要求,按照从源头上预防腐败及分工制衡的标准,政府采购制度采用“管采分别”的运作模式。分管职责和购买职责由不同部门利用,实践政务分开、成分事行权、成分岗设权等内控和监理机制。随着转职能、转方式、转作风的要求,检疫监察部门为深化监督执纪问责,让效果部门实际担负起一般政府采购等工作之监察责任,脱离一般性政府采购日常监督工作。故此,有稳定采购规模之自动事业单位按照“管采分别”的标准,以及单位分设,相关工作、环节和职务之间的相互监督和制约的失控管理体制,树立形成了计财、购买、作业(作业职能主管单位)三足鼎立的单位内部政府采购业务分工。计财部门各负其责预算(评审、批复)、付出及绩效考核(评估),购买部门各负其责具体采购流程,作业主管单位各负其责项目申请(要求)、实施、验收以及本归档。历经多年实践和搜索,政府采购“管采分别”的运作模式,无疑在预防腐败、专业采购行为、购买规模效应、购买政策效应导向等方面发挥了主动作用。但同时也存在,鉴于对政策理解不透、没有掌握相当的执行计划,特别是电动事业单位特有的财政力量交错式的集团结构形式导致归口管理困难,形成“九龙治水”多头管理范围,违反了“管采分别”制度设计的初衷。多头管理造成“责、权、利”的平衡、分管的离位和缺乏、以及绩效评价的失真,这第一体现在以下三个地方。 

  制衡大于协作 

  制衡大于协作,邮政机关特有的集团结构形式,造成多头管理,问责困难,管理成本高且办事效率低下。政府采购立法宗旨主要围绕防止腐败,与之呼应的单位内控管理体制更以相互制约、监督、预防腐败为重。机关、岗位设置也是以相互制衡为出发点,按邮政管制功能定机构、定岗、定人、定职、定责,形成职能制或直线-功能制的集团结构形式。这两种集体结构的明白缺点就是妨碍了必要的集中领导和合并指挥,形成了多头管理,甚至于监督管理的任务也因效益分工界限难于厘清而望洋兴叹准确定位导致监管困难。往往有功大家抢,有过大家推,问责、追责都一头雾水,谈何担当。品种最终的义务难以追溯。而且职能部门之间的搭档和配合性较差,更多关注的是本部门的补益,缺乏整体和档次服务意识,并且许多程序性工作都要求直接向各职能分管上级主管报告请示才能处理,公文流转繁琐而低效。不仅加剧了上级主管之办事担负,也容易造成相互推诿、扯皮的状况。顶上级行政长官和效益部门的吩咐发生矛盾时,下面更遑、难以应变,公说公有理,婆说婆有理、七嘴八舌,管理成本高且办事效率低下,品种推进困难。如何增强预算执行率,成绩了各单位的着重点,宏观绩效评价谈何容易。 

  重程序,轻管理,轻绩效 

  重采购程序的官方、优化,轻管理和绩效考核。正因为监管的缺乏、无力、低效、浅尝辄止,咱的管制重点还停留在程序性、服务性的篇章上,也无从进行深层次的时效评价,还未根本触及核心利益之将军,既难融入市场,更受制于市场,较难形成有效的市场竞争。故此,围标、串标成为常态,甚至于以合法形式掩盖不法目的,过往程序竟成绩了不法行为的组合港。不善供应商为达到目的,使用程序、分管的尾巴和缺乏引导项目(这第一是因为我们的结算管理因专业职能的分权相对是孤立、脱节的,要求、审计各管一摊。轻而易举从预算管理的源头——购买需求就把人为控制),埋下不公的祸端,造成后续采购过程无故遭遇质疑、投诉。一旦进入采购程序,不善供应商更是采取制度运行模式侧重程序的弊病,不达目的、矢志不罢休,利益集团串通一气,恶意质疑、投诉、举报,导致政府采购项目停滞,浪费国家财政管制资源。重程序轻管理的苦果,不但形不成市场竞争,而且降低了政府采购工作效率、降低了本的运用效益、更降低了政府采购的公信力。 

  长效评价系统独立于市场和用户 

  长效评价系统独立于市场和用户,更多侧重程序,忽视终端用户体验评价,对相关责任人缺乏威慑力。按邮政相关规定,通常项目展开自我评价,较大项目立项申请、入股概算之评审以及项目实施和形成结果的时效评估,由财政或效益部门委托专业中介机构或专家进行论证和评价,费用由委托人支付。这样一来我们政府采购的评论系统还是确立在先后三方中介机构或专家的底子之上,一度受制于委托人的社会中介机构在市面剧烈的竞争中自然会选择利益站队,长效评价也很难切中要害。每个项目只要按部就班,机械按有关程序走完流程就相安无事。评论系统模型架构也是统一地按照产出指标、功能指标、难度指标三大模块进行,分立式单一且是一次性评价,较难形成一份能够成立反映政府采购业务绩效水平的相关性报告。其中,生产指标较为直观,重在体现政府采购预算之实施进度及完成情况等,这也是现阶段各单位考核最直接有效的指标;重在针对政府采购实施预期目标是否达到的首要指标——功能指标,包括经济效益指标、生态效益指标、经济效益指标以及可持续影响指标。该系指标因具有行业性、为期性、结构性等特征,在具体工作中,要求通过各种办法反复多次才能取得,很难用多少和文字在一定时间内真实表达,成为绩效评价的短板;同样,难度指标也是确立在职能主管单位的数据采集和统计基础之上,并不完整合理映射终端用户点对点的亲身感受和评价。正是上述脱离市场、自成体系、邮政僵化式的时效评价系统,有效绩效评价数据采集渠道、办法、办法背离市场和用户,因采访对象的畏权性和一致性让绩效评价失真。正因如此,有的是项目的时效评价是按相关工作程序和联合标准模式的报表拼凑做出来的。再者,以审计代监管,也造就了众多单位绩效考核的根本评价指标,只要未被审计或审计结果没出题目,则侥幸过关。可是,先后三方审计单位主要审核的情节是项目的合规、官方、公平性,规模过于粗括,并不适用于项目的精细化评价。无且单一模式的程序三方评说与终端用户体验性评价的脱节和割裂造成需求和绩效的薄弱,有效政府采购物有所值的对象打了折扣。 

  综上,“管采分别”的运作模式,重点是在于管,管是目的,成分是手段。“管采”必须形成合力,具体做到归口管理,树立政府采购与预算、税务(资产)、资金、采取等作业部门和职务之间关系协调的办事机制,深化运行监督,对每个项目实施全方位、前后、全覆盖的监督管理。既要分清角色、厘清职责、义务对等,准确定位,即做到不越位、不失职,更要有所担当。以机关事业单位人事和税务的中心管控力为抓手,树立内部控制管理的激发约束机制,在岗位晋升、工钱酬劳、长效考核等涉及个人切身利益方面直接与品种挂钩,富于体现“责、权、利”的协调统一;使用大数量云平台、区块链等先进科学的管制工具和见解,分布式、背对背、点对点的树立评价数据采集,让实际终端用户参与到花色中。总而言之,全体工作应围绕服务项目为主干,简政放权,寓管理于劳动中,以利于项目管理为出发点。适用调剂组织管制组织形式,在中间人事、税务管理制度上大胆创新,加紧事业转型,由管制型政府向劳动型政府转变,形成激励约束机制,分工不分家,由固化的多边管理转变为万变不离其宗归口监督的精细化项目管理,咱的政府采购制度运行功能方能有效,才能达到既定目标,长效型的政府采购制度才能实现。 

  (笔者单位:出版社办公厅政府采购处) 



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